開発と景観保全

龍谷大学法学部

富野暉一郎

 

第一章 近代化と景観破壊

 景観は地方自治によく似合う。日本の高度成長経済期以後、大規模な都市改造や産業基盤整備等の開発によって失われる景観にまっ先に対抗したのは地域住民であり、現在に至まで国が景観保全に対する基本政策を持たないなかで地方自治の場では景観行政は今や地域住民にとって欠くことのできない分野として、自治の基本政策に明確に組み入れられている。一九六四年から鎌倉市を大きく揺るがした、市のシンボルである鶴岡八幡宮の裏山の開発をめぐる「御谷(おやつ)騒動」においては、市民の多くがその裏山をみずからの生活空間に内在し生活の有り様に密接に関連する「歴史的風土=景観」として強固な市民運動を展開し、一九六六年に日本において最初の景観の保全に関する特別法「古都における歴史的風土の保存に関する特別措置法(古都保存法)」の成立に大きな役割を果たした。その一方で、一九六二年に始まり現在第五次まで至っている全国総合開発計画は、当初日本の高度経済成長を支える国土の全面的開発を強力に推し進め、工業開発と都市開発によって日本の過疎過密の二重構造を固定化すると共に乱開発によって各地で大規模な環境景観破壊をもたらすものであった。それに続く六九年の新全総、七七年の三全総、八七年の四全総でも中央集権体制による開発主導型の国土開発が継承され、乱発される公共事業やリゾート開発等の民活路線によってさらに環境・景観破壊の傷口を広げる結果になった。この開発指向は二〇〇〇年に閣議決定されたいわゆる五全総でも根本的な見直しは行われず、持続的社会や多極分散の理念を打ち出しているにもかかわらず、事業は旧態依然の公共事業が書き連らねられている。

 「古都保存法」を生み出した六十年代の住民運動は、それまで文化財や建築物等、個別の文物に限定されてきた行政の保存・保全に関する概念を、京都・奈良・鎌倉の貴重な歴史的風土に限って保存するという限界はあるものの、「歴史的風土」というあいまいな概念に公共性を認め、その後の自治体を中心とする景観政策を導き出すスプリングボードとなり、。強い私的財産権を下敷きとした土地利用計画や都市計画に関する中央集権的な法制度によって全国画一の基準に縛られて独自の地域づくりが困難であった地方自治体と地域住民に、まちづくりや地域の景観の側面から開発を一定程度コントロールする手段を提供することになった。

 実際に、六十年代後半以後、伝統的町並み保存から出発して、自治体が地域社会における歴史・文化・自然・環境などの面から景観の保存・保全をはかるための景観条例が多く制定されている。さらに八十年代以降、保存に重点がおかれてきた景観問題は、高度経済成長から安定成長へと日本の経済が成熟化する中で生活空間の高度な快適性を追求するアメニティへの対応が求められるようになり、保存・保全とともに景観の創造が特に都市部において重要な課題となった。全国の自治体で制定されているまちづくり条例や環境影響評価条例に、景観への配慮や良好な景観の創造を目的に開発規制も含む多様な手法が導入されはじめたのもこの時期にあたる (1) 。国の政策も八十年代以降は徐々に地域における自治体や住民による待ちづくりの手法を取り入れてアメニティ行政への傾斜を深め、再開発に関連する大規模な都市景観の創造やグリーンツーリズムに対応した農村景観の保全、さらには河川環境の向上などに対応する法改正が行われる一方で、アメニティ形成に向けて予算が振り向けられるようになり、景観行政は公共時事業や開発とも深く結びついて定着して行った。九十年代に入ってバブル経済が崩壊すると、日本の社会はより生活密着型で長期的な視野を持った地域づくり・都市整備の段階に入り、滋賀県長浜市の黒壁が多くの観光客を呼び寄せて注目される等、景観問題は地域経済の活性化と結びついて地域コミュニティのすべての活動分野で意識されるようになった。

 二〇〇年四月に「地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律(地方分権一括法)」が施行され、都市計画に関する許認可権限等の多くが自治事務となって地方自治体に移されることで、中央集権的な法制によって地域社会独自のまちづくりが阻害される要因がそれなりに減って、二一世紀の初頭に至ってようやく地域づくりは本来の主体である地域住民と自治体の手に委ねられる方向が確定し、景観保全も地域独自の発想とルール化が強く求められる時代となった。しかし現実には地域社会が求める景観の保全が、開発の圧力によって阻まれる実態はそれほど変わってはいない (2) 。地方分権によって地方自治法や都市計画法が大幅に改正されたとはいえ、地域の側から見て、条例による土地利用計画と開発規制の困難さ、住民の意思を開発問題に反映させる仕組みの不十分さ、都市計画の推進のための自主財源の脆弱さ、という従来からの課題の根本的な解決は二一世紀に持ち越されて、依然として自治体による強力な政策展開の足枷になっている。

 本稿では、地方分権によって自治体が得た景観保全の手がかりを確認し、これまで地域社会が積み重ねてきた開発規制・誘導の手法をさらに発展させて、二一世紀における地域社会の最も重要な課題である景観保全のあり方を考えてみたい。

第二章 地方分権と景観保全(その法的側面) 

 二〇〇一年に施行された地方分権一括法による地方分権は、これで完成するのではなく、おそらく今後十年のタイムスケールでもたらされる自治の枠組みや法制度の大幅な改変の出発点に過ぎない。今回の分権では機関委任事務が廃止されて都市計画法をはじめとする開発関連法規が改正され、自治事務が相当程度増えたことで地方自治体の主体性が一定程度前進することになった。分権の詳細については既に議論が深められているので(例えば (3)(4) )、ここでは分権によって景観行政が影響を受けるいくつかの主要な点について整理しておきたい。

(一)財産権

 土地の利用は、憲法第二九条に定められた財産権の規定を受けた土地基本法によって公共の福祉優先の原則の下に適性にかつ計画的に利用されなければならないと定められ、国土利用基本法の土地利用基本政策を受けて、都市計画法等の個別法によって具体的な地域地区の設定や利用の規制等が実施されている。今回の分権は国ー地方関係の改革であり、財産権そのものを変更するものではないが、機関委任事務の廃止に伴って国の直接執行事務を除いた地方自治体のすべての事務事業に関する条例制定が可能となり、また、従来自治体を拘束してきた通達が失効することで自治体の法令解釈権が大幅に拡大することになった。 分権以前にも自治体住民の開発抑制を求める切実な要求に対応して掛川市、湯布院町、真鶴町などをはじめとする開発規制条例の先例が制定されてきたが、分権によって個々具体の景観保全の課題に関して地域の実情に即した政策形成や条例制定によって事実上財産権に一定の制約を設ける地域ルールの創設がより強い正統性を主張できる環境が実現したと言える。

(二)都市計画

 「整備・開発または保全の方針」に始まり、用途地域地区の指定から具体的な許認可事務までを規定する都市計画法は、景観の保全にとって最も影響が大きい法律である。この都市計画法は今回の分権で大きく自治事務にシフトしている。まず、都市計画決定権者が都道府県と基礎自治体とされ、市町村に都市計画審議会が設置されたことで、自治体の自己決定権は目に見える形で強化された。また、特別用途地区の類型が自由化されると共に、地区計画の策定が市街化区域の全域で可能になったことで、自治体とその住民は自らの意思で「まちの姿」を構想し実現する能力を問われるようになった。

 これらの改革によって、自治体の景観政策は主体的な展開を期待できる状況になったと言えよう。筆者自身、景観要素も含めた開発規制を目的とする「逗子市良好な環境を守る条例」策定のために当時の建設省と折衝した折に、担当官から最後に「逗子市だけが良いまちになるためにこの条例を運用しないで下さいね」と念をおされてゴーサインが出た経験をもっているが、時代はまさに変わって、今や逆にそれぞれのまちが特色あるまちづくりを競うことが要請されている。ただ、具体的な用途規制や形態規制については基本的な枠組みの変更は少なく、景観、眺望、都市デザイン等については相変わらず法的な強制力が担保されていない。従って、景観保全に関しては、都市計画法における従来の特別用途地区(風致地区、美観地区)及び歴史的風土特別保存地区、緑地保全地区、伝統的建造物群保存地区等の用途地区における規制や、高さ制限、日影規制等の形態規制を参照しつつ景観政策を展開しなければならない。

(三)開発行為等の規制

 都市計画法をはじめとする開発行為に関する許認可事務については分権によって自治事務化が進み、許認可事務及び建築確認等は都道府県の条例によってすべての市町村に委任することが可能になった。したがって、市町村は従来宅地開発指導要項によって行ってきた地域独自の開発規制についても、その一部を条例に組み込んで開発許可の技術基準とすることが可能になる。そればかりでなく、許認可の技術基準に地域の景観に関するガイドラインを導入して、開発行為における景観や眺望に関する配慮事項や建築物や構築物等のデザインコードによって一定程度の規制を行うことも可能であろう。このような規制方法は法令との関係で一定の枠内でしかできないという限界はあるが、法令の委任等がない単独の条例よりも法令との一体的な運用がなされることで許認可事務の現場ではより強い規制力が期待できる。都市計画法以外にも、農林水産・文化財・自然環境・治水等多くの土地利用規制や開発規制を規定した法令があり、今回の分権で自治事務化された分野も多い。多様な景観問題に対応して、自治体は自治事務化された各分野の規制や許認可を精査して、積極的に景観保全手法の多様化をはからなくてはならない。

(四)条例と法令解釈権

 機関委任事務が廃止されたことで自治体の事務事業のあり方をもっとも変えるのは、法令主義から条例主体への転換ではないだろうか。自治体は機関委任事務によって自治立法の範囲を限定され、政策立案から事務の執行までを法令と中央省庁の行政指導によって処理することが通例となって主体性を発揮する機会を失ってきた。機関委任事務が廃止されたことによって、自治事務、法定受託事務とも国が直接執行する事務を除いて原則的に全て条例による運用の対象となったのである。開発と景観保全にかかる条例制定に関して問題になるのは、①都市計画法等開発や環境保全等に関連する個別の法令に基づいて制定される条例の立法論、 ②自主条例の制定に関する自治体の法令解釈権のあり方、 ③自治体における条例の体系的編成の三点であろう。

 ① 法令の委任を受けて、また法令に準拠して自治体が条例を制定する場合、地域の事情に合わせた上乗せ・横出しは、法令による明示的な制約がない部分については当然可能であり、国の直接執行事務以外は自主条例の制定が原則という状況になったことを認識し活用する必要がある。例えば前項で述べたように、開発行為等の許認可に関する技術基準に地域独自の景観保全に関する技術基準を付加する等のいわゆる横だしを積極的に導入することがこれに当る。

 ② 次に、単独の条例を制定する場合、既存の法令との重複や抵触に対してどのように対応するかが課題となる。自治体の条例制定権に関する「法令の範囲内」の分権後の解釈は、磯崎 (5) によれば、?新自治法第二条で、法令の規定の解釈及び運用は、地方自治の本旨に基づき、かつ国と地方自治体の役割分担を踏まえることが規定されたこと、?土地利用規制に関する各個別法が今次の改正において「自治事務」を選択したことから、少なくとも自治事務に関する各個別法の規制は、全国最低限の規制を定めるものであり、特段の事情のない限り上乗せ・横出しの条例を容認する趣旨と解すべきという阿部 (6) の説を紹介した上で、新自治法によって自治事務の列挙規定が削除されたために、土地利用等財産権の規制も自治事務とされたことで可能性が高まったとし、条例の法律適合性の判断フローとして図1を示している。景観規制は土地利用や開発行為に関する規制につながるものであり、分権による条例制定権の範囲の変化に関しては当然同じ文脈で理解することができる。

図1  条例の法律適合性の判断フロー(森田朗編 『分権改革と地域づくり』二三ページより引用)

    

 ③ 分権後の新たな課題として、自治体における条例の体系的整備の必要性について述べておきたい。戦後の地方自治体は、国とは相対的に自立した自治を「自治の本旨」という表現で保障されてきたが、その実態は国が決める各法令によって分断され、個別分野の行政の集合体としての「地方公共団体」に留まってきた。今回の分権では、地方自治法第二条において法令の規定やその解釈・運用は、「地方自治の本旨に基づき、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏まえたものでなくてはならない。」とされ、はじめて国の法律による自治の分断を抑制する基本理念が明示された。自治体は個別法による自治の分断を乗り越え、自治体としての理念および組織や運営の原則を包括的に明示する基本条例の制定によって、整合的な法体系を持つ自治システムを構築する契機を戦後初めて手にしたのである。自治基本条例ないし都市憲章条例は分権以前から試みられてきたが、「自治の本旨」が貫徹していない法令体系化では、自治体にとって憲法的な存在であるはずの基本条例に各個別法例の規定を超える規制力を持たせることは事実上不可能であり、その有効性も部分的なものに留まらざるを得なかった (7) 。分権後自治基本条例はより現実的な課題となり、二〇〇一年四月に「ニセコ町まちづくり基本条例」が日本初の自治基本条例として施行され、今後急速に普及するものと思われる。景観保全から見た自治基本条例の重要性は、基本条例に景観の保全が明記された場合、総合計画等の記述と違って、すべての自治体における事務事業は条例の制定も含めて景観保全の原則に基づいて執行されることが求められ、特段の事情がない限り開発に関する法令の規定の解釈・運用もその規定に従うことになるためである。

第3章 地方分権と景観保全(多様化したアプローチ)

(一)財源と税制

 土地や空間利用の規制に伴う補償や買い取りを伴う景観保全はまた、自治体にとって深刻な財政問題でもある。今回の分権改革は税財政については不十分であり、自治体の活力を高め自主財源を確保するためには、地方交付税制度の見直しと共に税源は異聞の見直し等が必要であると一般に認識されているが、国地方共に財政危機が深刻化するなかで自治体の自立と自己決定が強く求められ、小泉政権は改革の一環として地方交付税の削減や道路特定財源の見直しを射程に入れるなど、自治体の財政は厳しい状況に立たされている。

 開発と景観保全との関係は、日本だけでなく欧米においても、一面において財産権や事業活動の自由と保全との競合を、法的規制と土地の買い取りや保全補修費用の補助制度等のアメとムチによってコントロールする歴史であったともいえる (8) 。そのために日本の自治体で制定された景観保護条例やまちづくり条例等景観保全に関する条例についても、財産権を制約すると考えられる強い規制を制度化したものはほとんどなく、景観保全のための手続きや協力を求める規定に止まった条例が多数を占めている。分権によって景観保全のための規制の手法はかなり幅広く考えられるようになったとはいえ、神奈川県鎌倉市の広町開発問題に典型的に見られるように、環境や景観を保全するための実質的な手段が最終的には土地の買収に収束する状況は今後とも基本的には変わらないだろう。しかし自治体財政が景観保全のための土地買収を完遂する力を持っていないことは明らかであり、何らかの手法の開発が急がれる。そこで、ここでは、①部分的補償と②法定外目的税について考察してみたい。

 ①部分的補償とは、景観保全プロジェクトを実施するために、土地や建造物等の所有権を全て買収するのではなく、機能や空間を規制する条例を制定してその範囲で補償を実行することである。たとえば、京都市で市街地から見た東山のスカイラインを確保するために、特定の地区における高度制限を現状より相当程度低く設定し直し、既存不適格になった建築物に対して、建て替え時点で相当の補償を行うことで京都市の典型的な景観の保全をはかる建築物の形態に関するに関する規制を行うような場合である。この場合、多数の現存する建築物が既存不適格となるために、高度制限の変更は土地や不動産の所有者からの反対が予測されるが、不適格になる部分について一定の補償が可能であれば反対意見は相当沈静化するであろう。京都市の場合、歴史的景観としての東山の眺望は市のアイデンティティそのものであることから、京都市が将来にわたって世界に誇る文化都市であり続けるためのこの長期的投資は、京都市の財政の範囲で達成可能な独自の景観規制の手法として可能性があるのではないだろうか。

 ②次に今回の地方分権で実現した数少ない地方税制改革である法定外目的税について考えてみよう。先に挙げた鎌倉市の広町開発問題に関しては、開発を断念させた場合その補償額は約三百億円に上るといわれている (9) 。このような巨額の補償は一自治体の財政では到底対応できるものではなく、またナショナルトラスト方式による買収は非現実的でしかない。このように、地域住民にとって切実な景観・環境保全問題が、都市計画法制の中では市場経済原理によって解決不能になる事態はほとんどの自治体が経験しているはずである。しかし、アメニティに優れたまちづくりを強力に推進する住民合意が得られるならば、環境や景観の破壊につながる開発だけでなく、自然景観から集落・まちなみ・ランドマーク・広告物等多様な景観保全に対応する資金を、住民全体に広く薄い負担を求める法定外目的税によって調達することは、分権後にもたらされた一つの選択肢であり得る。この場合、当該目的税は、自治基本条例によってまちづくりの基幹的政策と位置付けられるなど、総合的な景観政策体系の一部として住民に受益と負担の関係が明確に理解されるものでなくてはならない。

(六)住民参加と運動

 今回の分権改革では国と地方との関係を再構築する団体自治が焦点になったために、地域住民の自己決定権の拡充と住民参加の拡充による民主主義の活性化に対する具体的な成果はほとんど見られず、分権の地域社会変革への具体的な取り組みは今後の課題として残されることになった。分権によって地域社会は政府の後見的な保護・監督から解き放たれたが、同時に自らの力量で地域社会を方向付け運営しなければならない。そして、行政と地域住民との関係はこれまでのサービスの供給者と受給者の関係ではなく、地域社会が求めるものを実現するための必要欠くべからざるパートナーに変化せざるを得ない。行政と住民は役割分担を明確にし、対等に協働することが求められるが、そのことは、行政の事務事業の再編成と共に、行政の情報独占を地域社会に開き(情報公開)、行政の意思決定や執行のプロセスを透明化し(アカウンタビリティ・事業評価)、政策形成過程や執行、評価等行政のすべての過程に住民が参加する(参画・協働)という、社会システム分権としての行政改革なしには達成されない (10) 。

 今回の分権では都市計画の自治事務化が進み、自治体における都市計画審議会が地域社会に大きな影響を与えることになった。従来都市計画新議会は基本的に密室での審議が通例であり、一般の市民が委員として発言する機会は原則としてなかった。今後は都市計画決定手続きにおける広聴の制度化だけではなく、都市計画審議会の会議の公開や市民委員の公募などの審議会自体の改革と共に、都市計画情報の積極的公開を進めて、都市計画に関する地域社会の関心と幅広い観点からの議論を高めることによって、開発指向の技術論に傾きがちであった都市計画審議会を地域社会のアメニティ形成の推進機関にすることが重要である。

第四章 開発と景観保全をめぐる法的手法

 景観は、大きな空間を占める自然景観や都市デザインから、屋外広告物や路上散乱物のような個別のモノまでを対象に広い意味で使われることが多い。自治体の景観政策は七十年代の歴史的環境の保全や自然環境の保全に関する条例づくりから始まり、都市景観や都市デザイン・集落景観等に対象を広げると共に、開発規制や環境影響評価そしてまちづくり等多様な政策目的に適応されるようになるなど、その手法も多様化している。しかし現時点でみると、開発に関する多くの権限や規制が機関委任事務とされてきた時代に作られた景観保全に関する条例が、その後の分権によって自治事務や法定受託事務への移行に十分対応しきれていないために、分権の成果を景観保全に活かすまで至っていないことも指摘されている。そこで、本章では、①法的規制による景観保全、②条例による景観保全の法的手法についてまとめておきたい。

(一)法的規制による景観保全

 自治体が主体的に取り組むことができる法的規制による景観保全としては、都市計画法に関連する事務があり、さらに文化財保護法や都市緑地保全法、および河川法など相当数ある。前述したように、これらの事務は、分権改革によって自治事務化あるいは法定受託事務化され、さらにそれらの事務が都道府県条例による市町村への委任が可能となる等基礎自治体にとっても新たな状況が開けているので、開発を抑制し景観保全の実効をあげるためにより積極的に法的規制への取り組みを研究する必要がある。特に都市計画法に関しては、開発指導要綱に盛り込まれてきた規制を、条例化する中で組み込んで規制に実効性を持たせることが必要になっている。具体的な方法としては、①美観地区・風致地区の指定とそれに伴う独自の規制の条例化、②開発行為の許認可や建築確認における独自の技術基準の設定、③準都市計画区域の設定による規制の新設、④住民合意に基づく地区計画の推進、⑤都市マスタープランへの住民参加の活用を通じた計画策定による保全等が考えられる。

 ただ注意しなくてはならないことは、これらの個別法はそれぞれ制定目的や対象が限定されているために、一般に自治体がまちづくりの観点から総合的に景観を整備し保全することに十全には対応できないという点である。具体的にいえば、土地や建造物以外のランドマークや眺望に関する規制はそもそもどの法律にも適合するものがなく、また住民生活に直接影響のある道路景観や河川景観はそれぞれ別の法律によってバラバラな基準と主体によって整備されている。また私有財産権との関係でいえば、市街化調整区域への逆線引きは自治事務なので、景観上保全が望ましい市街化区域内の一定の地域を市街化調整区域に編入することは可能だが、編入に伴って土地所有者から地価の資産価値が減少することに対する補償要求が出た場合それに対応しなければならないとされているために、事実上土地所有者の同意が得られる特殊な場合除いてほとんどその権限は凍結されて活用されていないのが現状である。

 従って、自治体が景観政策で法律を活用しようとする場合は、その個別化された規制の範囲や条件を地域独自のまちづくりの観点からより一般的なものに広げて条例化する努力が必要であり、また住民参加と地域の合意形成プロセスを導入することによって規制の実効性を高めることが求められる。

(二)条例による景観保全

 分権時代に入って自治体独自の地域政策が求められるなかで、自治体の事務事業は基本的には条例でコントロールされることになり、自治事務に関しては自治法の改正によって条例に対する法令の優位性に地方自治の本旨を前提とする一定の枠がはめられたことは前述したとおりである。

 景観の保全は地域における環境・歴史・文化・地域社会の成熟度等地域ごとに異なる固有の要素を踏まえる必要があり、かつ従来の縦割り行政の枠を越えた分野横断的な政策形成を要求するものであることから、国による一律の枠組みや規制が特に難しい分野であり、従来から自治体がそれぞれの地域の特性に即して条例や要綱による政策を展開することで国の個別の政策を誘導してきた事情がある。景観保全に関する自治体のこれまでの厚い蓄積を前提とすれば、自治体は地域における総合的な政策体系の創設と運用を担う立場から、従来の法令優先を前提とした景観行政システムを、地域独自の条例に基づく景観保全システムに進化させる有利な条件を得たことになる。ここでは条例による景観保全政策の展開について、その枠組みと内容を提示する。

 まず条例の枠組みについては、①景観や.美観そのものを対象とする、②景観を環境の一部として捉える、③景観をまちづくり・地域づくりの要素として組み込む、④地域における自治の基本要素として景観を位置付ける、等が考えられる。

表1 景観保全に関する条例の枠組みの類型

条例の類型

条例の形式

①景観や.美観そのものを対象とする条例

景観基本条例型
  景観政策を独立した行政分野として扱う個別条例型、法令と   の関連も踏まえて景観や美観の対象ごとに条例を設定し、デ   ザインコード等の基準も定める

総合景観政策
  システム型両者を統合したもの

②景観を環境の一部として捉える条例

手続き条例型
  環境影響評価条例に景観要素を組み込む、

アメニティ条例型
  アメニティや生活環境の一部として緑地保全・都市デザイ
  ン・まちなみ保全などを組み入れる

③景観をまちづくり・地域づくりの要素として組み込む条例

重層的保全条例型
  伝統的建造物群や都市緑地保全地区、特別風致地区、農村景
  観保全地区等法令によって強い景観保全が掛けられる地区
  をコアとし、その周辺をバッファーゾーンとして広く一体的
  な景観保全をはかる

総合都市デザイン型
  自治体全体や市街地や農村地域等全体のまちづくり・都市計
  画をコード化する

地区計画活用型
  まちづくりと都市計画法の地区計画をつなげて、住民合意に
  よる強い景観規制を行う

④地域における自治の基本要素として景観を位置付ける条例

自治体の憲法的上位条例である自治基本条例または都市憲章に、景観に関する自治体の基本的理念を含ませて地域社会におけるすべての公共的な活動に景観に対する配慮を義務付ける。

(1)景観の保全と良好な景観の形成に関する責務規定をとる場合
(2)環境形成権や景観権あるいは眺望権等を地域における住民の権利とする権利規定をとる場合

 次に、条例による景観保全の主要な規定の内容としては、①景観保全の定義、②景観の地域社会における公共性の位置付け、③社会的役割分担と権利義務、④規制と誘導の内容、⑤制度の運用、特に住民参加と住民の自己決定⑥法令との関係、等が考えられる。

表2 条例による景観保全規定の主要な内容

規定の例

規定の要件

①景観保全の定義

条例が対象とする景観の範囲、
保存・修景・デザイン等保全の内容

②景観の地域社会における公共性の位置付け

地域社会の特徴と景観保全の関係
地域社会における生活環境と景観とのかかわり
公共性の景観の側からの定義

③社会的役割分担と権利義務

行政・住民・事業者・団体等の特定
地域社会における権利と義務

④規制と誘導の内容

対象の特定
規制・誘導の種類、規制・誘導の方法
罰則と支援
技術基準およびデザインコード等の設定

⑤制度の運用、特に住民参加と住民の自己決定

手続きと許認可基準
情報の開示とヒアリングおよび合意形成の方法
利害調整の制度的保証
異義申し立て
住民意思の確認方法と許認可手続きとの関係
審議および運営機関への住民参加

⑥法令との関係

法令の委任規定によるもの
法令の上乗せ規定
法令の横出し規定
法令と条例の接続・総合化

第五章 開発と景観保全をめぐる新たな手法の開発

 英国において大きな社会的存在となっているナショナルトラストに見るように、景観を保全する方法は条例による法的規制や誘導だけではない。ここでは、分権社会において自治体が政策化し得る法的規制以外の多様な政策の可能性について、① 行政計画の体系化、② 財政政策、③ 住民運動と行政との連携、の3点を検討してみたい。

(一)行政計画の体系化(都市計画行政とベンチマーク)

 九〇年代後半以後、全国の地方自治体において行政の透明性や説明責任に対する関心が高まってきており、その一端として行政評価システムの一つであるベンチマーク方式が総合計画等で導入されはじめている。その一方で、都市計画については、自治体の総合計画に即した都市マスタープランの策定が求められているが、自治行政の現場においては総合計画を都市マスタープランで実体化し、それに沿って都市計画決定を進める必然性はそれ程強く感じられていなかった。しかし総合計画におけるベンチマークでは、具体的な社会的目標に対して事業における数値目標が設定されそれが行政評価の対象となっている。 都市計画の自治事務化によって都市計画決定の過程にも住民に対する情報開示と参加が強く求められる時代への対応を考えれば、総合的な都市計画の見取り図を住民が関与して決定する都市マスタープランの役割は、全体的なまちづくりの方向性を示す総合計画と、個々具体の都市計画事業をつなぐ見取り図として欠くことができないものと考えられる。

表3 ベンチマークと都市計画体系

総合計画

都市マスタープラン
整備開発または保全の方針

都市計画決定

都市計画事業
許認可事務

アメニティベンチマーク

景観指標

景観要素の総合的配置
文書および図面

対応する地域地区の指定等
ゾーニング、技術基準、デザインコード

個別到達目標

 条例に比較して、計画は都市計画決定以外は拘束性が弱いと考えられがちであるが、表3に示されるような計画と事業の一貫した体系が確立している場合、数値目標や図面で具体的に目標が設定され、さらにその体系に含まれる事務の多くが自治事務として住民の参加と合意形成を経て決定され、その結果が事業評価で公開されてまちづくりの全体像が住民の前に明らかにされることによって、計画の行政事務執行上の拘束力は飛躍的に高まることになると考えられる。

(二)財政(景観保全を目的とする法定外目的税の創設)

 すでに指摘したように、日本においては景観保全の財政的対応は基本的に国を中心とする行政によって行われ、ナショナルトラスト等欧米に見るような市民・住民による募金や財団づくりは景観保全の主要な手段として定着することはなかった。しかし日本が急速に先進国化する過程で、日本の環境や景観は急速に改変され、経済的な豊かさにもかかわらず国全体のアメニティはむしろ悪化して、景観の保全は国家全体のみならず地域社会にとっても主要で緊急な対応が必要な課題となっている。

 そうであれば、地域における景観の保全の困難さを所有権の規制に対する法律の不備や土地の買い取りに関する住民の主体的な活動の未成熟さのせいにするのではなく、行政はあらゆる手法を駆使して現状の困難を克服する方策を地域社会に提起しなければならない。その観点からすれば、地方税制の改革で導入された法定外目的税を活用して、住民によるナショナルトラストの代わりに景観保全計画に充当する最小限の財源の充足をはかることは確かに一つの選択肢であろう。環境保全計画の対象は、特定のランドマークや町並みの保全、前述したような眺望の保全のための空間の買い取り、さらに基金の造成や地域社会全体の景観の整備等多様なものがあり得るが、目的税による財政的基盤の確立は、行政にとっては説明責任を果たす強い圧力になって効率的で効果的な行政運営をもたらし、住民に対しては景観が誰の目にも具体的に見えることから負担の結果が目に見える形で市民生活に還元されて負担と受益の関係が常に意識化されるものとなる利点がある。

 但し法定外地方税が住民に受け入れられるためには、地域社会が成熟してアメニティが住民の共通の関心事となっていること、?に示した計画の体系が確立し住民が保全と負担の関係を十分把握できること、そしてもちろんそれ以外に可能な法的、行政的手法を十分使いこなしていること、などが必要なことはいうまでもない。

(三)住民運動と行政との連携

 景観はその多様性と明確な定義や対象そして境界の設定が困難なことから、少数の例外を除いては行政から見て法的な保護や規制の対象となりにくいものとして扱われてきた。また、特に日本では近代化が欧米の文明の模倣と同一視されて、歴史的景観や伝統的建造物の改変・破壊に対する社会的意識が低く、さらに土地の価格が異常に高いことと憲法の強い財産権規定が相まって、景観保全に対する市民によるトラスト活動や行政の財政出動を無力化してきた経緯がある。急速な経済成長に伴う歴史的・伝統的な景観の破壊と自然的景観の大規模な改変に対してほとんど無力であった法律や行政に抗して個々の開発行為を止め、古都保存や町並み保全を制度化させてきた原動力は、一九六〇年代から始まった地域社会における住民の激しく継続的な運動であった。その運動の社会的な広がりが地方自治体における要綱行政を支え、環境条例や景観条例そしてまちづくり条例等による景観保護行政を育て上げてきたことは事実であり、機関委任事務による中央集権的な行政システムが顕著であった土地規制や開発の許認可事務に対抗して、地方自治体が自治立法権を拡大しさまざまな景観保全に関連する条例が試みることができたのは、幅広い住民の運動による社会的な景観保全の意識の定着が背景にあったことは否定できない。分権化が進みつつある日本においても、財産権に対する法的規制が自治体による景観保全の強い足枷になっている状況は根本的に変化したわけではないし、社会の成熟化に伴って景観保全はアメニティを構成する社会的基盤として地域社会にとってますます重要性を増してくることは疑う余地がないであろう。それならば、地方自治体はこれまでにもまして地域社会の景観保全のために法律が変わることを無為に待つのではなく、自前の自治立法権の活用と共に、住民による運動と行政との積極的な連携による景観保全手法を開発する必要がある。都市計画法を活用した住民合意による地区計画の策定を条例と連動させる等の手法はすでにまちづくり条例や景観保全条例で開発されているので、ここではより直接的に住民の運動の基盤を強化し、運動の効果的展開を側面から支援する行政のあり方について考察してみよう。

 まず、景観行政全般に対する住民の参加及び住民運動に対する対応を考えてみよう。 ①地域社会のすべての景観要素の現状についての総合的な情報が住民に開かれその課題を周知しておかなければならない。住民の景観に対する情報が住民と行政によって共有され地域社会の景観に対する感受性が高まることが、地域アメニティの社会的規制力を高める最も基本的な方策である。さらに景観形成要素の特定には住民の地域情報の発見や提案のプロセスが組み込まれる必要がある。 ②特定の地域やランドマークあるいは構築物等を対象にモデル事業を設定し、住民と共にあるべき景観形成の方向性を目に見える形で示すことが必要である。限られた財源で、また一定の範囲の住民参加と地域的活動で全体を方向付け、実際にそれが可能であることを示すことは、到達目標を明確にし地域社会においてそれを実現する具体的な道筋を地域社会全体に浸透させることになる。 ③景観保全条例の運営及び地域における景観形成事務事業に住民、 NPO, 企業、団体代表、学識者、専門家などが参加するラウンドテーブルを設け、各セクター間の意思疎通と地域社会の景観形成に関する合意形成の環境をつくる。    

 次に開発事業に対する行政と住民の協働について考えてみよう。 ①開発に関する情報を窓口相談の段階から地域社会に情報提供する。住民の情報公開請求による情報公開だけでなく、行政自らが住民に対して景観に関連する開発事業の情報を初期の段階から情報提供し、早い段階から住民と事業者との接触や調整が可能な状況を作る。この情報提供は条例に規定することが望ましいが、特に条例による必要もなく行政運営の範囲で十分対応できるものであるので、今後住民が行政の姿勢を判断する上でひとつの指標となる可能性がある。 ②景観条例の手続きに公募の住民や関係住民のヒアリングを広範に取り入れるとともに、審議会の委員構成を再構築して、審議会の役割を条例に基づく判断から紛争調停の機能まで拡大する。 ③景観要素の評価に客観的評価基準を導入して、開発事業者による計画と住民による開発計画・事業の評価および行政による開発事業の許認可を利害対立を超えて共通の土俵で合意形成に向かわせる。 ④法的な制約から解決が困難な課題については、住民の請求によって住民投票を実施する制度を創設し、住民投票の結果によっては次に述べる公共財源を投入する道を開く。

 最後に住民の運動を活性化し開発事業と景観保全を調和させる税財政について述べる。 ①ナショナルトラストの機能を代替する法定外目的税(景観保全税ないし地域トラスト税)によって地域トラスト基金を創設し、 ②住民による景観保全活動の支援、景観の伽間的評価のための調査とデータ化、環境デザイン競技会を開催し優秀なデザインに対しては設計費相当額の賞金を与えてモデル景観事業を展開するとともに、 ③大規模な開発等に対して景観保全を求める住民投票の結果が出された場合などに、必要があれば住民合意によって税率を変更するなど、基金からの返済によって借り入れ可能な資金を調達し土地の買い入れを行う。

(四)総合的な環境保全行政システムの開発を

 本稿では、開発と景観の保全に関する戦後日本の状況を概観するとともに、二一世紀に繰り越された、分権時代における景観行政の枠組みと具体的な保全の手法について可能な限り広い視野で検討を加えてきたつもりである。法制の未整備や地価が高い日本の特殊事情、また地方分権が根付くまでにはまだ少なからぬ時間が必要であり、経済の低迷が持続する中で税財政も含めてさらなる分権が進むことが想定されるなど、景観行政の展開には確かに多くの課題や困難がある。しかし地方行政の現状を見ると、われわれはまだ手の中にある材料を十分に使いこなしてはいないし、地域社会の資源を組織的に活用することもこれからの課題として残されている。二一世紀の自治体にとって、分権をどのように使いこなしあるべき社会像に適応した社会システムを構想し実現するかはもっとも基本的な課題であるが、成熟社会において重要な社会的インフラとなる景観保全は総合政策形成の課題でもある。地方自治体景観保全行政は、二一世紀の地方行政の力量と可能性を確かめる試金石の役割を果たすのではないだろうか。

(一)まちづくり条例には、良好な生活環境の形成を一つの柱とするものは多いが、景観を直接扱うものはそれほど多くなく、別に景観

 条例等多様な要素を含む景観に対応する条例等が多い。景観を明確に取り入れたまちづくり条例としては、神奈川県真鶴町の「真鶴町

 まちづくり条例(美の基準)」や、同じく神奈川県逗子市の「逗子市良好な都市環境をつくる条例(景観を含む環境影響評価データベ

 ース)」などがある。

(二)田嶋義介「開発と保全のはざまに立つ自治体」小早川光郎編『分権改革と地域空間管理』ぎょうせい、二〇〇〇年

(三)高木 健二『分権改革の到達点』敬文堂、一九九九年

(四)西尾勝『未完の分権改革』岩波書店、一九九九年

(五)鈴木庸夫「地域づくり条例の法的課題」および磯崎初仁「土地利用に関する条例づくりは進むか」、森田朗編 鈴木庸夫編著

 『分権改革と地域づくり』東京法令出版、二〇〇〇年

(六)阿部泰隆『政策法学と自治体条例』信山社、一九九九年

(七)日本における都市憲章条例制定は、川崎市(一九七三年)と逗子市(一九九三年)で試みられたが、実際の制定には至らなかった。

 その後、分権改革の途上で辻山幸宣らによって自治基本条例の提起が行われ、ニセコ町の「まちづくり基本条例」(二〇〇〇年)は、

 この系譜に属する基本条例といえる。

(八)西村幸夫『環境保全と景観創造』鹿島出版会、一九九七年

(九)田嶋義介、前掲書

(十)富野暉一郎「社会システム論としての地方分権」『年報行政学研究』33号、一九九八年、八三ページ

自治体の構想用原稿

本文と註で一万五千四六〇字(表は除く)

2001年7月10日  初稿脱稿